還記得白宮實習生陸文斯基嗎？相信也應記得曾逼迫柯林頓自述醜聞細節而聲名大噪的檢察官K.Starr。Starr離職後一度沈潛，上月又在美國財經界再度發威。原來Starr針對Sarbanes-Oxley Act（沙賓法案）下所成立的機構PCAOB（Public Company Accounting Oversight Board公開發行公司會計監督會），代表FEF（自由企業基金）提起訴訟，認為此依法成立之機構違反憲法。起訴意旨主要是認為PCAOB可制定、執行稽核原則，行使公權力，且向全體上市公司收費，等於實質課稅，形同聯邦機構（in effect a federal agen-cy），卻規避三權分立之原則，顯已嚴重違憲云云。
觀察美國PCAOB之功能，其實類同我國近數年來熱烈討論之「行政法人」。我國行政法人法雖還在草案研討階段，但依特別法成立之首個行政法人－中正文化中心，日前因立委質詢而成新聞焦點，兩相對照，行政法人確為值得關心之課題。如果檢視行政法人法草案第2條之規定「國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依法律設立具人事及財務自主性之公法人」，其實與早期（1996-1999）財政部研究金融監理一元化時所欲追求之目標恰相符合，可惜在當年特殊公法人僅有農田水利會一例之法律環境下，欲仿英國FSA（金融監督署）成立特殊公法人的構想未能獲各方認同。
目前之金管會表面上類似FSA，但仍係行政機關。在設立金管會之討論過程中，筆者雖為一元化早期之倡議者，但在後期被歸類為不贊成成立金管會的成員。筆者之所以另持異見，主因是我國不似他國金融監理分散在不同機關（例如英國由九個機關分掌金融事務，我國早由財政部一元管理），而我國法律環境也不能賦予新機關如FSA之地位，但當時筆者仍支持金融監理預算、人事及報償之自主獨立。
金管會組織法於2003年7月通過，定位為行政機關。次年6月「中央行政機關基準法」立法，創設所謂獨立機關，其定義為「依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外不受其他機關指揮監督之合議制機關」，與金管會組織法第9條「依法獨立行使職權」之文義相同，一般均認為金管會應即為所謂之獨立機關，卻也因此引發獨立機關應否有金融政策權之爭議，尤其是去年行政院組織法修正草案第3條之立法說明中，明示金融政策為財政部職掌，使此一議題更引人注目（立法院一讀時未贊同行政院看法）。
金管會雖係仿英國之FSA，但FSA與金管會法律性質、位階均不相同。FSA之主席及成員均由內閣成員之財政大臣任免，FSA須向財政部提出年度報告；FSA執行金融機構監理，享有人事、財務之自主，但政策及法律仍屬財政部，此亦為內閣制之運作所使然（英國中央銀行亦須對財政部負責）。我國行政機關基準法雖創設獨立機關之概念，但對該機關之問責性（Accountability）卻付之闕如，英國學者Lastra及Shams在2001年Public Accountability in the Financial Sector一文中曾指出，過強之獨立性將導致國中有國（State within the state），影響行政整體性，因此英國係使財政部成為FSA之Accountee，以平衡獨立性與問責性。
我國金融政策權歸屬之問題，應如何解套？管見以為不將金管會認定為獨立機關即可，甚至行政機關基準法亦不必有獨立機關之規定。因該法所謂之依據法律獨立行使職權，難道不是所有行政機關均應遵循之原則？而所謂「獨立」又係獨立於何者？有無兼顧Accountability之問題？觀諸媒體報導行政院不時對金管會指示之狀況，在我國之現實環境中任一行政機關不必亦不宜獨立。如果金管會不是獨立機關，而以行政院為Accountee，不僅不會「國中有國」，而且問責性明確，則金融政策權即不必歸由財政部行使矣！
謝謝陸文斯基案承辦檢察官Kenneth Starr的啟示。
【本文刊載於 2006-04-25/經濟日報/A12版/觀點】